破局玉米临储乱象|农民喊赔，仓库爆满，企业叫亏
实行了八年之久的玉米临储政策，本为惠农、保障国家粮食安全而设。但因怪象丛生、产业链扭曲而遭叫停，调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。但补贴细则迟迟未出台，让农民对价格下滑、企业对政策稳定性产生新的担忧。
“今年还能种玉米吗？如果不能种，你给说说，还能种啥？”最近一个月，中国农科院作物研究所研究员佟屏亚陆续接到多个农户的电话。东三省素来是国内玉米的主产区，可是今年春播季已近尾声，这片玉米黄金带却弥漫着迷茫和无助——
往年农民的内心并不如此慌张。市场上卖不掉的玉米，国家按临时收储价格托底收购。不过，临储价与市场价接近，甚至高于市场价。农民卖玉米的首选，自然只剩下国储库。
从2014年到2015年，90%的玉米都进了临储。目前，国内玉米库存总量达到了创纪录的2.5亿吨。“理论上说，即使这一季不种，玉米也够用了。”中国玉米网总经理王宝全说。
一边是农民积极种植、玉米“挤爆”仓库，另一边却是加工企业原料吃紧、关门停产，产业链上下全线焦灼。
5月1日，2015-2016年度玉米临储收购结束。与此同时，实行了八年之久的玉米临储政策也正式终结，调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。这也被外界解读为，中国农业供给侧改革正式启动。
这项原本意在惠农、保障国家粮食安全的政策，被紧急叫停，正是冲着破局玉米产业之困而来。
今年春天，吉林省公主岭市的种植户刘川根格外纠结。三垧地（1垧＝10亩）的玉米种子和化肥早已备好，可3月28日，他却等来了“晴天霹雳”——国家发改委、财政部、国家粮食局联合召开媒体通气会，正式宣布：2015－2016年度临储收购结束后，将取消东北四省区的临储玉米收购政策，转而实施种植补贴政策。
在国家发改委推进玉米收储制度改革的媒体通气会上，国家发改委经贸司副司长刘小南表示，“将按照市场定价、价补分离和保障农民合理收益的三个核心原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革。”
“价格你没法担心，到时候多少钱都得卖。”虽口口声声说着担心也没用，但刘川根心里对玉米价格的不安丝毫未减。按照公主岭2015年的玉米行情，刨去多余的水分和杂质，质量最好的玉米能卖9毛多。刘川根不知从哪听到风声，临储取消后，玉米可能跌到7毛5。
以一垧地产粮8吨计算，三垧地的总收入为3.6万元。包地成本8000元／垧，加上化肥、农具、种子，每垧地的总成本约为1.2万元。“能保本，就不错喽！”刘川根感叹。
玉米临储政策的终结，并非没有先兆。2015年秋收，一直“习惯性”上涨的国家玉米临储价格突然“刹车掉头”，首度出现了下调，从每斤1.1元，下降到了每斤1元。
“春天还在鼓励农民多种玉米，临近收获却突然违约降价，这不是坑农吗？”佟屏亚直言，国家制定粮食收储价格，就是政府和农民签订的具有法律责任的契约，突然降价，显得太过随意——临储价每斤降低1毛，一垧地的收入就减少2000多元。对于那些承包了上百亩玉米地的农民，一年的辛苦几乎付之东流。
临储政策结束后，国家的补贴额度到底能有多少？补贴如何发放？尽管农户希望政策尽早落定的呼声非常强烈，但理应在春播前出台的补贴细则，至今仍未出台。刘川根说，他询问过基层粮食部门的领导，但他们此刻对秋收时的玉米市场究竟会怎样，也无从预测。
中国玉米网的调研显示，由于担心秋后玉米价格下跌，在一些原本收成较差的地区，农民已改种土豆、大豆及其他杂粮。不过在东北主产区，改种并不是轻松的决定——虽无法旱涝保收，但相对水稻，玉米要省事得多，每年农忙算起来只有两个月，平时不用看护打理，种完玉米，甚至可以进城打工，直至收获。“一年一季的作物，农民不愿承担太多风险。改种杂粮，抗风险能力较差。”中国玉米网总经理王宝全说。
“过去，东北农民坐在炕头上就把玉米卖了。”曾在农民合作社工作的吉林松原人芮鹏笑言。农民发现，无论种植何种作物，几乎都会受到国外农产品的冲击，而玉米却有临储政策的保驾护航。只要玉米的水分和霉变率达标，不必考虑市场的品种、品质需求，临储“敞开收”。
随着临储价的一路上涨，玉米种植面积和收购量亦与年俱增。2014年起，中国取代美国，成为全球玉米种植面积最多的国家；2015年，种植面积达到3712万公顷。2015-2016年度，玉米产量达到2.246亿吨，收购量突破1.2亿吨，双双刷新历史新高。
国内某大型玉米深加工企业中国事业部总裁黎君（化名）提醒南方周末，即便东三省玉米产量相加，也远未达到1.2亿吨，“这意味着，一部分华北等地区的玉米流入了东北”。
2015年，玉米临储价首次下调，但即便质量较差的三等玉米，收购价也达到了每吨2000元。而在不执行临储政策的河北、山东等地，玉米的市场价已跌至每吨1600-1700元。华北产区玉米向东北产区倒流的情况便随之出现。
一段时间后，华北市场玉米告罄，又会有人花每吨几百元运费把玉米拉回华北。“一来一回，移动没有产生任何价值，完全是社会性的资源浪费。”黎君说。
“堰塞湖”式的库存，需要付出巨额的存储成本。国务院发展研究中心研究员程国强的一份报告显示，玉米库存成本包括收购费50元/吨，做囤费70元/吨，保管费92元/吨，资金利息100元/吨。目前，国内玉米库存约为2.5亿吨。按此计算，库存成本约630亿元。
事实上，临储政策实行以前，国储和省储体系已经存在。不过，每年收储量只占当年玉米产量的5%－10%。随着临储收购量的逐年提升，仓容开始捉襟见肘，一批委托给个体户、企业的仓库出现了。
黎君透露，这些“临时工”性质的仓库大多条件简陋，有的索性露天堆放。一旦遇上刮风、下雨、炎热的天气，玉米很容易变坏。高额利益之下，仓库管理方并不愿意去库存，极端情况是“账上有粮，实际无粮”——管理方先将玉米售卖，炒股、买房，之后再将玉米买回来。
“等着瞧，到了10月玉米出库，质量、管理等一系列矛盾将会集中爆发。”黎君预测。
为了缓解收储压力，临储收购要求玉米的霉变率控制在2%以下，含水量14%以下，但这并未能阻止大量玉米涌向国储。巨大的供求矛盾下，只有最优质的玉米才可能进入临储，品质稍差的玉米只能自寻出路。
与白糖、棉花等作物不同，玉米库存一旦过久，就会出现陈化或霉变，不再适合生产饲料或其他工业加工。一般而言，库存两年的玉米，质量稍好的可加工成玉米淀粉，最差的只能加工成玉米酒精。据统计，国内库存超过或即将超过3年的玉米达7000万吨。
临储政策让农民受益，但玉米深加工企业的日子却不好过。
没有临储托市时，玉米收购价东北最低，华北次之。“以往吉林玉米深加工企业有原料产地的优势，1吨玉米可节省约150元，这刚好弥补了产品运往南方主销区的费用。”吉林新天龙实业股份有限公司（以下简称吉林新天龙）负责人王宪岐说，如今，这个优势也没了。
往年的玉米收获时节，深加工企业都要抢收一批进不了国库临储的玉米，但数量远远不够。因临储价格高，农民大多力争销到国库。
“要想收粮，必须出高价。”吉林新天龙是一家年产量75万吨的玉米酒精企业。王宪岐说，公司的玉米采购价比临储价低约100元，即便有了政府补贴，公司依然难以承受如此高的成本，只能保本微利。
在中国，直接被端上餐桌食用的玉米只占总产量的约10%，其余的90%都进入到了加工环节。既然仓库里的玉米满了，为何不依靠消费解决压仓问题？
作为饲料的重要原料，每年有近1.2亿吨玉米被做成了饲料。不过近年来，饲料加工企业对玉米的需求却越来越少。
玉米临储政策实施八年来，国内玉米价格一路坚挺，但国际玉米价格却从2011年起大幅跳水。虽然我国有玉米进口关税配额设限保护，但有粮商却绕开玉米配额限制，大量进口不受配额限制的高粱、大麦、玉米酒糟等玉米替代品。
“加上从边贸进来的半走私性质的木薯淀粉、高粱、大麦，进口替代品的总量高达约4000万吨。”一位不愿具名的业内人士透露。
企业一旦获得进口玉米配额，生产成本将大大降低。吉林新天龙周边就有企业进口乌克兰玉米，每吨1600元的成本价让王宪岐“眼馋”。但这并非每家企业都能享受的“福利”。自2004年以来，国家对玉米进口配额实行严格管理，每年配额基本稳定在720万吨，其中配额的60%都分配给了国有企业。
黎君在玉米深加工企业工作了10年，今年他感觉形势最为严峻。公司停产了两次，接近30天。公司的玉米淀粉20%出口，但居高不下的加工成本，直接导致它们在和韩国企业的竞争中，丢了东南亚市场——韩国的深加工企业从美国进口玉米，每吨便宜100美元。“在这之前，我们几乎不把它们放在眼里。”黎君抱怨，临储政策每年给公司造成近1亿元的亏损。
下游消费市场亦感受到了临储政策的压力，加之目前国内经济放缓，以往年均增速约20%的玉米淀粉市场，正日益萎缩。
一边是政策对价格的抬升，一边是市场需求的抑制，东北地区玉米深加工企业在经营困境中挣扎，开工率仅60%－65%。2015年，亚洲最大的玉米深加工企业大成生化濒临破产，被吉林省政府接管。
事实上，有关部门已经意识到了玉米深加工行业所面临的困境。2014年7月1起，中央财政对东北地区玉米深加工企业竞购临储玉米每吨补贴100元。2015年，对于参与临储拍卖的玉米深加工企业，只要加工规模和加工能力符合补贴要求，黑龙江、吉林玉米深加工企业将分别获得每吨200元和150元的价格补贴。
提振需求、刺激消费的同时，去库存仍是第一要务。从2015年底起，一系列政策调整已经开始。2015年11月，农业部发布《关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》。“镰刀弯”地区，包括东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区，因在地图中呈现镰刀状，故得此名。该地区是典型的旱作农业区和畜牧业发展优势区，生态环境脆弱，玉米产量低而不稳，是玉米结构调整的重点地区。
按照农业部的目标，到2020年，国内玉米种植面积调减5000万亩以上，计划今年调减1000万亩以上。
没有人否认过临储政策曾发挥的作用。2008年，受全球金融危机波及，国际农产品市场全面步入下滑通道，国内农产品市场也因此受到影响。为解决农民收入、保证国家粮食安全，国家出台了玉米临储政策。
不过，8年过去，“临时储备”成了“常态性储备”，黎君觉得，是时候对政策进行反思了。目前，大多数农民的主要收入来源是做工，试图通过临储托市，提高农民收入并不现实。“想要肉奶蛋，全靠玉米换”，临储政策反倒使得肉奶蛋等下游产品价格上涨，农民的总体收入并没有显著增加。
事实上，临储价保护的绝不止中国农民，美国、阿根廷、乌克兰等国的农民同样因此获益。黎君笑言，“全世界种植高粱、大豆的农民，或许从没碰上过如此大好的局面”。
黎君觉得，临储政策就像大禹治水之前，“直接把玉米塞进仓库，而不是思考如何疏导”。
“让市场来决定玉米价格，这最为合理。”在不少受访者看来，唯有让玉米回归市场，才能提高生产方的积极性、降低成本、改善品质。
不过，对于此次玉米临储政策取消，业界亦有不同声音。佟屏亚就觉得，全国玉米生产又将面临一场调结构、减产量的“折腾”。而世纪之交，农业领域就曾有过这样的教训。
1999年，《农业部关于当前调整农业生产结构的若干意见》提出，种植业要从粮食作物、经济作物的“二元结构”，发展成粮食作物、经济作物和饲料作物的“三元结构”。文件的中心内容，即减少玉米面积和产量，扩大饲料作物和经济作物面积。
佟屏亚回忆，当时全国大砍玉米面积，玉米饲料很快供应不足。2003年，国务院紧急出台减免农业税、提高收购价格等“三减免、三补贴”政策。直到2005年，玉米生产才恢复到1999年的水平。
“玉米高产是个永恒的命题。”佟屏亚认为，一个国家、一个民族，当粮食不够吃的时候，很注意种植高产量作物玉米；当粮食刚够吃饱，往往又会忽视玉米；当玉米的经济价值日益凸显、对社会发展的贡献无可替代时，才真正把玉米高产摆在重要位置。
佟屏亚觉得，相关部门需要完善预警系统，保持政策的稳定性，从长远角度思考农业发展。
吉林省某深加工企业的负责人透露，十年前玉米供不应求时，国家出台政策，严禁深加工企业发展。虽然现在政策仍未放开，但事实上，政府目前的态度是“低调支持”。他预计，五年后，深加工企业又将面临玉米供不应求的问题。
玉米深加工企业从投资到正式投产，平均需要三年时间；要想取得投资回报，需要长达十年。“没有哪家企业受得了如此频繁的政策变动。”前述人士抱怨。
5月中下旬，东三省的春播季就将结束。种了十多年玉米的刘川根估计，明年包地成本还会继续下降。他说，自己依然选择种植玉米，“我们这儿最适合种玉米了。”
（视觉：吴靖）
本文首发于南方周末2016年6月2日。
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